【学习调研】李雨浓 | 侦查阶段刑事“挂案”的成因分析与解决之策

“挂案”并非法律术语，而是司法实践对长期未结案件的形象概括。实践中，“挂案”在侦查、起诉和审判阶段均有发生，其中以侦查阶段最为突出。所谓侦查阶段“挂案”，是指侦查机关已停止有效侦查，致使诉讼进程长期无法向前推进的案件。这类案件长期悬而未决，不仅消耗司法资源，更给行为人贴上“犯罪嫌疑人”标签，造成事实上的隐性处刑后果，甚至引发信访问题，损害司法权威与公信力。有鉴于此，本文旨在分析侦查阶段刑事“挂案”的认定标准与成因，并在此基础上提出对策建议，以期为检察机关依法履行监督职责、推动“挂案”治理提供参考。

一、侦查阶段“挂案”的认定标准

准确把握侦查阶段“挂案”的认定标准，是开展监督清理工作的前提。结合司法实践与理论研究，侦查阶段的“挂案”应当同时具备三方面特征。

（一）时间上需要满足特定条件。“长期”如何界定，目前法律法规尚无明确规定。司法实践中，一般参照最高人民检察院、公安部《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》来把握：对犯罪嫌疑人解除强制措施之日起十二个月以内，或对犯罪嫌疑人未采取强制措施自立案之日起二年以内，仍未移送审查起诉或依法作出其他处理的，可以认定为“挂案”。经济犯罪案件事实复杂、侦查周期较长，普通刑事案件的“挂案”时间认定标准理当不严于经济案件。在尚无明确规定的情况下，基于法秩序统一和体系解释原理，可以将普通刑事案件“挂案”的认定与经济犯罪案件的相关规定保持一致，并需要通过更高层级的规范性文件予以确定。

（二）人员上应有明确的犯罪嫌疑人在案。《意见》将长期“挂案”视为违法情形，其核心在于此类情形严重侵害了当事人特别是犯罪嫌疑人的合法权益。如果侦查机关尚未明确犯罪嫌疑人，或者犯罪嫌疑人已逃匿不在案，则不构成因“挂案”对特定人权利产生实际侵害的情形。因此，“挂案”应限于“挂案又挂人”的情形，单纯的“挂案不挂人”不应纳入严格意义上的“挂案”范畴。

（三）行为上侦查机关停止了有效侦查。停止有效侦查是“挂案”的本质特征。此处所指侦查应当是积极而有效的侦查活动，而非应付式的表面推进。如果侦查机关仅以简单问话、笔录等敷衍方式维持案件运转，实质并未推进侦查进度，则仍应认定为违法“挂案”情形。同时，案件的可恢复性也是认定“挂案”的关键要素，即案件是否具备重启诉讼流程的可能性。对于经综合分析判断已无继续侦查条件和可能的案件，应当及时作出终结处理。

二、侦查阶段“挂案”的成因分析

传统意义上的“挂案”往往受限于侦查能力、侦查技术等客观因素，部分案件因证据无法收集而被迫搁置。现阶段，“挂案”已呈现出新的表现形式：案件已基本取证完毕，在案证据中既有有罪证据也有无罪证据，但现有证据尚未达到事实清楚、证据充分的侦查终结标准，案件由此长期搁置。导致这一情形的成因较为复杂。

立法层面：未规定存疑撤案制度。我国现行《刑事诉讼法》没有明确规定事实不清、证据不足情形下的存疑撤案制度。许多明显事实不清、证据不足的案件，侦查机关虽然认为应当撤案，但因缺乏明确法律依据而习惯性地搁置下来。实践中，对大部分刑事“挂案”是通过撤案和终止侦查进行清理，但撤案监督仅在《人民检察院刑事诉讼规则》中有规定，终止侦查在《公安机关办理刑事案件程序规定》中有规定，上述两个文件的效力等级较低，有必要在刑事诉讼法中对撤案监督作出明确规定。有的刑事案件移送检察机关审查起诉后，侦查机关因案件事实不清、证据不足，达不到起诉标准等，将案件撤回后长期未移送审查起诉，形成事实上的“挂案”。

认识层面：对存疑撤案存在理解偏差。由于法律规定不明确，主流观点认为《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》中的撤案规定是针对经济犯罪案件作出的特殊规定，不能推而广之适用于普通刑事案件，导致基层侦查机关面对普通刑事“挂案”时往往无所适从。这一认识误区加上实务层面的路径依赖，使得许多本应依法终结的案件长期处于“悬而不决”的状态。

监督层面：检察监督存在薄弱环节。在规范层面，对应当撤案而不撤案的监督尚缺乏专门规定。《人民检察院刑事诉讼规则》仅明确了对不应当撤案而撤案的监督，忽略了对应当撤案而不撤案的相应规定。在实践层面，检察监督还存在盲区——近年来，“挂案”监督主要集中在涉企“挂案”领域，对普通刑事案件的“挂案”关注相对不足。此外，检察机关与侦查机关之间的数据壁垒尚未打通，获取案件信息困难成为制约监督质效的重要因素。

三、刑事“挂案”的系统治理路径

治理刑事“挂案”，需要坚持系统思维、源头治理，从完善法律制度、强化机制建设、提升监督能力、分类精准施策等多个层面协同推进。

（一）完善法律供给，增设终止侦查与存疑撤案规定。 实践中，在没有明确法律依据的情形下，不少地方侦查机关退而求其次，依据《公安机关办理刑事案件程序规定》中“对于经过侦查，发现有犯罪事实需要追究刑事责任，但不是被立案侦查的犯罪嫌疑人实施的”的规定，对犯罪嫌疑人终止侦查。这固然是应对之举，但难以从根本上解决问题。应当抓住刑事诉讼法修改的契机，推动完善撤案和终止侦查制度，在法律层面明确存疑撤案的条件和程序，同时明确检察机关对撤案活动的法律监督职能。

（二）强化制度供给，明确相关规定的参照适用价值。 《关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》中关于存疑撤案的规定，契合刑事诉讼法撤案制度的精神实质，符合人权保障的价值追求。现行法律尚未修改的情况下，可以通过规范性文件明确普通刑事案件“挂案”治理可以参照执行该规定，切实解决基层侦查机关不愿用、不敢用、不会用相关撤案依据的问题。

（三）依托侦协机制，构建常态化预防治理体系。最高检与公安部联合印发的《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》，为在源头上预防和解决“挂案”问题提供了重要的制度平台。各级检察机关应依托侦查监督与协作配合办公室，健全常态化沟通协调机制。在实务探索中，各地积累了有益经验：有的地方出台《关于常态化开展刑事“挂案”预防治理工作实施办法》，明确各县区检察院每半年对辖区内刑事“挂案”清理情况进行研判分析，公安机关与人民检察院共同研究解决存在的问题；有的地方建立“分类管理＋动态跟踪＋联席会商”机制，将不批准逮捕、退回补充侦查、取保候审、撤回移送等易引发“挂案”情形的案件纳入重点监督范围；有的地方健全常态化“挂案”清理机制，定期开展联合排查，实现了“增量随清”的动态管理。这些探索表明，将案件分类管理、动态跟踪与定期会商有机结合，是实现“挂案”治理常态化、规范化的有效路径。

（四）立足案件实际，依法分类施策精准处置。开展“挂案”清理工作，不能“一刀切”地简单撤案处理。对此，最高检明确提出“分类处理、突出重点、先易后难、分批次推进”的工作原则。对于具备继续侦查条件的案件，应当督促侦查机关积极开展侦查、完善证据链条，符合起诉条件的及时侦查终结并移送审查起诉。对于已经不可能继续侦查、现有证据明显不足的案件，可以不存在犯罪事实或不是特定犯罪嫌疑人所为依法撤案或终止侦查。对于部分事实清楚、证据充分的案件，可以就查清的事实移送检察机关审查起诉。对于有被害人的案件，拟作撤案处理的应当做好释法说理工作，充分保障被害人知情权和异议权。（供稿：商南县检察院第一检察部 三级检察官助理李雨浓）

编辑：许沥心

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审核：姚启明