张天科 | 人大换届选举应明确的十个问题

人大换届选举是一项政治性、法律性、政策性都很强的工作。为全面落实好中央关于换届选举工作的部署要求，依法做好今年全国市县乡三级人大换届选举各项工作，在依法有序、统筹推进换届过程中，必须精准把握和明确十个问题。

一、换届选举是怎么回事？

我国人民代表大会实行任期制，全国人民代表大会、省级人民代表大会、设区市级人民代表大会、县级人民代表大会和乡级人民代表大会的任期都是5年。每届人民代表大会任期届满就要进行换届选举，产生新一届人民代表大会的组成人员即人大代表，组成新一届人民代表大会。

二、换届选举有哪几项选举任务？

换届选举时，选举任务很重，归纳起来有两大项：一要选举人大代表，并由新选出的新一届人大代表组成新一届的人民代表大会即国家权力机关。二要选举国家机关领导人员，由新一届的人民代表大会选举产生新一届的国家机关领导人员，包括选举产生国家权力机关的常设机关即各级人大常委会的组成人员(乡镇人大要选举乡镇人大正副主席)，选举产生行政机关的领导人员并组成新一届政府，选举产生审判机关的领导人员和检察机关的领导人员等。全国人大换届选举时选举任务更重。有关国家机关领导人员的选举，宪法第六十二条和全国人大组织法第十三条、第十八条、地方组织法第八条、第九条中有规定。

三、换届选举应坚持哪些原则？

一是坚持党的全面领导。这是换届选举工作的根本政治保证。二是坚持充分发扬民主。这是换届选举工作体现人民意志的本质要求。三是坚持严格依法办事。这是换届选举工作有序运行结果合法有效的底线要求。

四、人大换届选举应安排在啥时候？

依照相关法律规定，每届人民代表大会任期届满才能进行换届选举，产生新一届人民代表大会的组成人员即人大代表，组成新一届人民代表大会。因此，人大换届选举不能安排太早，过早上届人大任期未满，新一届人代会也不便召开。按照中央的决策部署和全国人大的统一安排，2026年12月31日前选出县乡人大代表，会后2个月内召开新一届人代会，选举国家机关领导人员。考虑到上届人大代表和国家机构领导人员的任期时限和选举新一届人大代表规定的程序及会后2个月内召开新一届人代会的要求，县乡两级人大换届选举可安排在2026年下半年，最好是9-10月间进行比较合适。人大代表选举产生后2个月刚好到年底或2027年初，再召开人代会刚好。

五、确定人大代表名额是按户籍人口数还是常住人口数？

根据《选举法》及相关法律有关规定，本行政区域的代表名额采取基数加上按人口数增加的代表数确定；确定人大代表名额应按户籍人口数，而不能按常住人口数。这是因为，现行的宪法法律关于地方各级人民代表大会代表名额，是由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则确定的。这里所说的“根据本政区域所辖人口数”肯定是按户籍管理的人口数，不会是常住人口数。一些常住人口虽在辖区居住，但户籍不在本地，属于暂住人口和流动人口，不归属本辖区，原则上应回原辖区、参加户籍所在地的选举。因而不能统计在内，也不会计算在内。

六、人大代表名额是如何确定和分配的？

选举法规定：全国人大代表的名额，由全国人大常委会根据各省、自治区、直辖市的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。地方各级人大代表的名额，由本级人大常委会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数，按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则，以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。按此规定，省、自治区、直辖市应选全国人大代表名额，由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。省、自治区、直辖市的代表名额基数为三百五十名，省、自治区每十五万人可以增加一名代表，直辖市每二万五千人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一千名；设区的市、自治州的代表名额基数为二百四十名，每二万五千人可以增加一名代表；人口超过一千万的，代表总名额不得超过六百五十名；不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额基数为一百四十名，每五千人可以增加一名代表；人口超过一百五十五万的，代表总名额不得超过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百四十名；乡、民族乡、镇的代表名额基数为四十五名，每一千五百人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过一百六十名；人口不足二千的，代表总名额可以少于四十五名。代表名额的基本计算方法是：代表名额基数加与按人口数增加的代表数。人大代表名额的确定和分配，实行城乡按相同人口比例选举人大代表是人大代表名额确定和分配的重要依据。需要指出的，香港和澳门特别行政区、台湾省、人民解放军的全国人大代表名额是依照有关法律规定特殊确定和分配的。

七、人大换届选举能预留代表名额吗？

依据现行的选举法和各省制定的县乡两级人大换届选举条例之规定，县级人大代表的具体名额，由省级人大常委会依法确定，报全国人大常委会备案；乡级人大代表的具体名额，由县级人大常委会依法确定，报设区的市、自治州人大常委会备案。地方各级人大的代表名额经确定后，不再变动。对于确定的代表名额，以后的换届选举都要按照这个名额执行，不再重新确定。同时规定，应选代表的名额，在提名推荐代表候选人以前，应一次性分配到选区，并向选民公布，由选区按应选名额进行选举。这些法律规定表明，县乡两级人大代表的具体名额，分别由省级人大常委会和县级人大常委会依法确定，换届选举要按省级和县级人大确定的代表名额执行，不再变动，不再重新确定。也就是说，代表总名额一经确定，即合法有效，没有预留代表名额的空间，县乡两级更没有权力和资格变动、或重新确定由省级和县级人大依法确定的代表名额。如果县乡人大换届选举，不将应选的代表名额一次性分配到选区，还要以应后备，预留机动代表名额，意味着依法确定的代表名额已经有所变动，需要重新确定；同时，对于依法确定的代表名额数，在换届选举中出现缺额，执行不了，不能足额选出，意味着选举任务没有全部完成。因此，不按代表总额数进行分配，人为预留代表名额作为机动使用，既不合法，又不合理，必须严加禁止。

八、人大代表是如何产生的？

一是要明确什么是人大代表？人民代表大会代表简称“人大代表”，是一个特定的法律概念，专指全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表。人大代表是人民参加行使国家权力的代表，是国家权力机关的组成人员。按照我国行政区域的划分和政权体制的设置，我国的人大代表分为五级，即全国人大代表，省、自治区、直辖市人大代表，设区的市、自治州人大代表，县、自治县、不设区的市和市辖区人大代表，乡、民族乡、镇人大代表。 我国宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。但是，由于受到我国地域广阔、人数众多等各种因素影响，人民无法直接参与到国家事务的管理中去，只有通过选举产生人大代表来间接行使自己的权力。 人大代表实行任期制，各级人大代表的任期均为五年。任期届满就必须组织换届，否则就不能以合法的身份参加代表活动。

二是要明确人大代表是怎样产生的？据宪法和选举法的规定，我国各级人大代表都由民主选举产生。县、乡两级人大代表由直接选举产生，即由选民按选区直接投票选举产生；全国人大代表和省级、设区的市级人大代表由间接选举产生，即由下一级人民代表大会选举产生。在直接选举中，代表候选人按选区提名产生，在间接选举中，代表候选人按选举单位提名产生。各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人。代表候选人的名额应多于代表名额，实行差额选举。选举一律采用无记名投票的办法，选民或者人大代表对于代表候选人可以投赞成票、反对票，可以另选其他选民，也可以弃权。直接选举时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效；代表候选人获得参加投票的选民过半数赞成票，始得当选。间接选举时，代表候选人获得全体代表的过半数赞成票，始得当选。各级人大代表的资格还要经过法定程序审查和确认。

九、推选人大代表应具备哪些条件？ 依法享有选举权和被选举权是当选人大代表必须具备的条件。依照宪法和相关法律规定，凡年满十八周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权，但被剥夺政治权利的人和精神病患者不能行使选举权利的，不行使选举权利，不能成为代表候选人，也不能当选人大代表。除此而外，不能有其它任何附加条件，更不能以年龄、文化程度、政治面貌、身体状况等人为限制。

十、公民能以“独立候选人”身份参选代表吗？

首先必须明确，在我国，没有“独立候选人”这一说，公民不能以“独立候选人”参选人大代表。这是因为，按照宪法和选举法规定，凡年满18周岁以上，没有被剥夺政治权利，都可以参选各级人大代表；但参选代表必须先由选举委员会对选民资格进行审查和确认，符合选民资格和代表条件的，再由各政党、各人民团体联合提出，或者由各选区选民十人以上联名提出，经公示无异议者，才能成为代表候选人；反之，没有经过选举委员会对选民资格进行审查和确认，没有经过各政党推荐，或由各选区选民联名提出，就不具备参选代表的前提条件，更不可能自荐自选自认，成为脱离于法律之外的独立人选。其次早在2011年，针对网上热炒的有人欲以“独立候选人”身份参选基层县乡人大代表。全国人大法工委负责人对此明确回应称：我国的县乡人大代表候选人，只有由各政党、各人民团体和选民按照程序提名推荐的“代表候选人”，经讨论，协商或经预选确定的“正式代表候选人”，没有所谓“独立候选人”，“独立候选人”没有法律依据，也不成立。因此，“独立候选人”在我国现行体制下是不允许存在的，更无参选人大代表和国家机关领导人员的可能。应坚决反对！

作者：张天科

编辑：许沥心

责编：雪 云

审核：姚启明